de David .M

Le financement des retraites par le déficit et l’accroissement de la dette est incompatible avec la notion même de retraite par répartition et de solidarité entre les générations. Comme le Gouvernement l’avait indiqué dans son document d’orientation du 16 mai dernier, il se fixe donc l’objectif, non pas simplement d’une réduction du déficit, mais d’un rééquilibrage des régimes de retraite dès 2018.

Rappel du besoin de financement à couvrir.

Le Gouvernement refuse la facilité qui aurait consisté à se placer sous le scénario le plus favorable. Il s’est placé dans le cadre du scénario intermédiaire, soit le scénario « B » du Conseil d’orientation des retraites. Il faut rappeler que ce scénario repose sur les hypothèses suivantes :

• retour au plein emploi à horizon 2024 avec un taux de chômage de 4,5% à cette date ;
• croissance de la productivité du travail de 1,5% à long terme.

 
Sous ces hypothèses, le COR a calculé que les régimes de retraite dans leur ensemble seraient confrontés à des déficits annuels résumés par le tableau suivant :


Le rééquilibrage des régimes de retraite en 2018 s’effectuera au moyen de quatre séries de mesures

Le report progressif à 62 ans de l’âge de la retraite, le décalage parallèle des autres âges et la poursuite jusqu’en 2020 de l’augmentation de la durée de cotisation selon la règle fixée par la loi Fillon permettront de combler environ la moitié du besoin de financement des régimes de retraite à horizon 2020 :

Il faut toutefois prendre en compte l’impact financier des mesures destinées :

• à renforcer la solidarité de nos régimes de retraite notamment en vue de mieux compenser les aléas de carrière ;
• à permettre aux assurés ayant eu des carrières longues ou en situation d’usure professionnelle de partir plus tôt à la retraite.

L’impact de ces mesures est résumé par le tableau suivant :

Le renforcement de l’équité de notre système de retraite exige de poursuivre l’effort de convergence entre les régimes de retraite entrepris en 2003. L’impact financier des mesures décidées par le Gouvernement dans ce domaine (voir fiche 8) est résumé par le tableau suivant :

Il faut rappeler que les projections du Conseil d’orientation des retraites sont effectuées sous l’hypothèse d’un taux de contribution de l’Etat employeur maintenu à son niveau de 2000. Or entre 2000 et 2010, l’effort de l’Etat destiné à équilibrer le régime de pensions des fonctionnaires de l’Etat s’est accru de 15,6 Mds d'euros. La prise en compte de cet effort vient donc combler une partie du besoin de financement des régimes de retraite.

Toutefois, poursuivre l’augmentation de l’effort de l’Etat au-delà de son niveau actuel reviendrait à faire peser sur les contribuables une charge toujours plus élevée pour le financement des retraites des fonctionnaires. Le Gouvernement se fixe l’objectif de le geler à son niveau actuel.

Les mesures de recettes supplémentaires permettront d’apporter aux régimes de retraite un total de 3,7 Mds d'euros en 2011 et 4,6 Mds d'euros en 2020.

Par ailleurs, le Gouvernement réaffirme l’objectif fixé en 2003 d’un basculement dès que possible de cotisations entre la branche vieillesse et le régime d’assurance chômage. Il faut en effet rappeler que, sous le scénario B du COR, le chômage s’établirait à 7,7% en 2015 et 5,7% en 2020, ce qui rend possible une mobilisation des excédents de l’Unedic. Selon une estimation prudente, ce basculement débuterait progressivement à partir de 2015 et représenterait 1,4 Mds d’euros en 2020 :

L’ensemble des mesures mentionnées ci-dessus sont résumées dans le tableau de synthèse suivant :


La couverture des déficits accumulés sera assurée par la mobilisation du Fonds de réserve des retraites

Dans tous les pays où existent des fonds de réserve dédiés au financement des retraites, le principe est de constituer des réserves quand les régimes de retraite sont en excédent et de les utiliser en période de déficit. Le cas français constitue donc une anomalie : le FRR accumule des réserves alors que les régimes de retraite sont confrontés à des déficits importants depuis 2005 : 21,2 Md d'euros de déficit cumulé pour la CNAV entre 2005 et 2009 et 9,3 Md d'euros de déficit prévisionnel pour 2010.

La crise a encore accentué le caractère peu logique de cette situation en augmentant fortement le niveau des déficits. La réforme des retraites permettra de ramener progressivement le système à l’équilibre d’ici 2018. Dans cet intervalle, se pose la question du financement des déficits que vont continuer à accumuler les régimes de retraite.

Le Gouvernement propose donc d’utiliser les ressources du fonds de réserve pour les retraites (FRR) pour financer l'intégralité des déficits du régime général et du FSV pendant la période de montée en charge de la réforme. Les régimes de retraite ont connu une accélération de 20 ans de leurs déficits : il est donc logique de mobiliser plus tôt que prévu le FRR dont le calendrier de décaissement devait débuter en 2020.

Le FRR continuera à exister et à assurer sa mission gérer ses actifs de la même façon qu’aujourd’hui. La propriété des actifs du FRR qui s’élevaient fin 2009 à 33,3 Md d'euros et sa recette constituée d’une partie du prélèvement social de 2% sur les revenus du capital (1,4 Md d'euros en 2009) seront transférées à la Caisse d’amortissement de la dette sociale (CADES). Le FRR gérera ses actifs pour le compte de la CADES. Grâce à ces ressources, la CADES pourra reprendre les déficits des régimes de retraite entre 2011, année de démarrage de la réforme, et 2018, année du retour à l'équilibre. Au total, sur la période 2011- 2018, la mobilisation du FRR permettra d’apporter une solution à la dette accumulée des régimes de retraite.

Cette solution présente deux avantages essentiels. D’une part, elle allège la contrainte financière du régime général pendant la phase de montée en charge de la réforme. D’autre part, elle évite de faire peser sur le FRR une obligation de liquidation rapide de ses actifs. En effet, la CADES émettra des obligations pour lui permettre de reprendre chaque année les déficits vieillesse comme elle le fait pour chaque reprise de dette depuis sa création en 1996. Elle remboursera ces emprunts grâce à la recette pérenne du FRR qui lui sera affectée et aux transferts de ressources en provenance du FRR, transferts qui auront lieu au fur et à mesure de la cession des actifs du fonds.

Le FRR est donc utilisé conformément à sa vocation initiale de financement des retraites. Il accompagne les autres mesures décidées dans le cadre de la réforme, en attendant qu’elle produise tous ses effets. En l’absence de cette mobilisation du FRR, il aurait été nécessaire d’augmenter les impôts pour pouvoir financer les déficits accumulés par la CNAV, ce qui aurait nui à l’emploi et au pouvoir d’achat.